Sentencia A. 1347/26

�REP�BLICA DE COLOMBIA

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

 

 

AUTO 1347 DE 2026

 

Referencia: seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008.

 

Asunto: incidente de desacato iniciado mediante el Auto 2049 de 2025 por el incumplimiento general de lo ordenado en el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025.

 

Magistrado ponente:

Carlos Camargo Assis

 

Bogot�, D. C., primero (1) de octubre de dos mil veintis�is (2026)

 

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, creada por la Sala Plena de la Corte Constitucional para verificar el cumplimiento de las �rdenes generales impartidas en esa sentencia, integrada por los magistrados Vladimir Fern�ndez Andrade, Miguel Polo Rosero y Carlos Camargo Assis, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a proferir el presente auto.

 

S�NTESIS DE LA DECISI�N

 

En esta providencia, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 resolvi� el incidente de desacato iniciado mediante el Auto 2049 de 2025, con ocasi�n del incumplimiento de las tres obligaciones contenidas en el numeral 3.11 de la parte resolutiva del Auto 007 de 2025, relacionadas con la calidad de la informaci�n empleada para calcular la Unidad de Pago por Capitaci�n (UPC), la demostraci�n de su suficiencia y la equiparaci�n de la UPC del r�gimen subsidiado al 95% de la correspondiente al r�gimen contributivo.

 

Con respecto al an�lisis del presupuesto objetivo del desacato, la Sala de Seguimiento concluy� que ninguna de las tres �rdenes fue materialmente cumplida. En primer t�rmino, encontr� falencias en la informaci�n empleada para calcular la UPC, que inciden en la suficiencia de la prima, la cual tampoco fue demostrada por el ministro de Salud y Protecci�n Social. En segundo lugar, si bien el ministro de Salud y Protecci�n Social orden� la equiparaci�n al 95 % del valor de ambas primas, esta se aplic� �nicamente sobre la prima pura y no sobre el valor �ntegro de la UPC. Con base en lo anterior, la Sala Especial determin� que se encontraba acreditado el presupuesto objetivo del desacato.

 

Seguidamente, la Sala de Seguimiento estudi� el presupuesto subjetivo necesario para la imposici�n de una sanci�n y concluy� que, pese al incumplimiento constatado, no exist�an elementos que permitieran atribuir al entonces ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, una conducta personal a t�tulo de dolo o culpa. Adicionalmente, la Sala de Seguimiento destac� que la finalidad primordial del incidente de desacato es lograr el cumplimiento efectivo de la orden judicial y no la imposici�n de una sanci�n como un fin en s� mismo.

 

Por lo anterior, la Sala de Seguimiento se abstuvo de imponer al exministro Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez las sanciones previstas en el art�culo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 y precis�, sin embargo, que esta determinaci�n no implica que las �rdenes se encuentren cumplidas ni subsana o aten�a el incumplimiento constatado. Por el contrario, la Sala de Seguimiento reiter� que las tres obligaciones permanecen materialmente incumplidas y conservan plena vigencia.

 

I.                  I. ANTECEDENTES[1]

 

1.   La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 profiri� el Auto 2049 de 2025, mediante el cual valor� el cumplimiento de las �rdenes vig�sima primera y vig�sima segunda de esa sentencia, relacionadas con la suficiencia de la UPC. En esa providencia, la Sala de Seguimiento declar� que �persiste el incumplimiento general del componente de suficiencia de la UPC contenido en los mandatos vig�simo primero y vig�simo segundo, por parte del Ministerio de Salud y Protecci�n Social�, derivado del incumplimiento del numeral 3.11 de la parte resolutiva del Auto 007 de 2025[2].

 

2.   Por esa raz�n, mediante el Auto 2049 de 2025 la Sala Especial orden� dar apertura al incidente de desacato contra el ministro de Salud y Protecci�n Social y le otorg� 48 horas, contadas desde la notificaci�n, para que se pronunciara sobre las consideraciones expuestas en el cap�tulo relativo a la apertura de incidente de desacato por el incumplimiento de las �rdenes vig�sima primera y vig�sima segunda[3].

 

3.   El 18 de diciembre de 2025^[4], el director jur�dico (e) del Ministerio de Salud y Protecci�n Social (MSPS) alleg� un documento en el que: (i) relacion� el �cumplimiento de cada una de las �rdenes contenidas en el numeral 3.11 del ordinal tercero de la parte resolutiva del Auto 007 de 2025�, (ii) solicit� el archivo del tr�mite incidental de desacato iniciado mediante el Auto 2049 de 2025 y (iii) pidi� el decreto de algunas pruebas[5].

 

4.   No obstante, por Auto 2061 de 2025, la Sala Especial determin� que las acciones reportadas no acreditaban el cumplimiento inmediato de las �rdenes. Por ende, dio apertura a la etapa probatoria del incidente de desacato, reiter� que las �rdenes del Auto 007 de 2025 deb�an cumplirse de manera inmediata, so pena de incurrir en las sanciones legales correspondientes, y accedi� a realizar una mesa t�cnica para profundizar en el estudio de la UPC.

 

5.   El 13 de abril de 2026 se llev� a cabo la mesa t�cnica convocada por la Sala de Seguimiento[6], en la que el entonces ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, compareci� y expuso las razones[7] por las cuales consideraba cumplidas las �rdenes objeto del incidente. En la sesi�n tambi�n participaron entidades p�blicas, los �rganos de control, instituciones acad�micas, asociaciones y dem�s actores del sector salud, quienes presentaron sus consideraciones sobre la suficiencia de la UPC, y sobre los dem�s asuntos relacionados con el cumplimiento de las �rdenes objeto del incidente.

 

6.   En contraste con la posici�n expuesta por el ministro de Salud y Protecci�n Social, el Observatorio As� Vamos en Salud, Acemi, Gestarsalud, Asocajas, la C�mara de Comercio Colombo Americana, la ANDI, Afidro, Acehr, la Asociaci�n Colombiana de Sociedades Cient�ficas, la Universidad El Bosque, Pacientes Colombia y Pacientes de Alto Costo sostuvieron que la UPC era insuficiente o que su suficiencia no estaba acreditada. Por su parte, la Contralor�a, la Procuradur�a, la Defensor�a del Pueblo, Acesi, Asinfar, la Asociaci�n Colombiana de Hospitales y Cl�nicas y la Fiscal�a General de la Naci�n advirtieron problemas estructurales relacionados con el flujo de recursos, la cartera, la calidad de la informaci�n, la eficiencia del gasto, la prestaci�n efectiva de servicios y posibles irregularidades en el uso de los recursos.

 

7.   Posteriormente, mediante el Auto del 24 de abril de 2026, en cumplimiento del derecho de defensa del ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, la Sala de Seguimiento corri� traslado de los interrogantes y documentos recaudados para que, si lo consideraba pertinente, se pronunciara sobre estos[8]. Los d�as 6 y 7 de mayo de 2026, el ministro present� sus conclusiones y solicit� nuevamente el archivo del incidente, al considerar cumplido el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025. Finalmente, mediante providencia del 24 de junio de 2026, la Sala de Seguimiento dio por finalizada la etapa probatoria del incidente y le concedi� al incidentado, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, un t�rmino adicional de tres d�as para presentar alegatos de conclusi�n, sin que se recibiera pronunciamiento dentro del t�rmino otorgado[9].

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

8.   La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 es competente para decidir este asunto en atenci�n a las facultades otorgadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesi�n del 1 de abril de 2009, el art�culo 86 de la Constituci�n Pol�tica y los art�culos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991.

�

2. Metodolog�a para resolver el incidente de desacato

 

9.   Para resolver el presente incidente, la Sala de Seguimiento: (i) reiterar� las reglas jurisprudenciales relativas a los presupuestos objetivo y subjetivo del desacato; (ii) verificar� las garant�as del debido proceso durante el tr�mite incidental; (iii) precisar� los antecedentes, el alcance, el destinatario y la oportunidad para el cumplimiento de las �rdenes objeto de an�lisis; (iv) expondr� las actuaciones desplegadas por el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, frente a dichas �rdenes; y (v) verificar� su cumplimiento y analizar�, de manera sucesiva, la configuraci�n de los presupuestos objetivo y subjetivo del desacato, para finalmente determinar si procede la imposici�n de alguna sanci�n.

 

3. Presupuestos del incidente de desacato. Reiteraci�n de jurisprudencia[10]

 

10.   De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el incidente de desacato (art�culos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991), constituye uno de los instrumentos jur�dicos previstos para propiciar el cumplimiento de las �rdenes de tutela. La Corte ha precisado que su finalidad �es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada�[11]. Por esta raz�n, su prop�sito principal no consiste en imponer una sanci�n al obligado, sino en encauzar su conducta hacia el cumplimiento efectivo de la obligaci�n impuesta y la protecci�n de los derechos amparados. Lo anterior no obsta para que dicho acatamiento pueda procurarse mediante el ejercicio de los �poderes disciplinarios y correccionales�[12] de los que dispone el juez de tutela.

 

11.   En esa medida, el incidente de desacato constituye un mecanismo orientado primordialmente a obtener el cumplimiento de la decisi�n judicial y no a la imposici�n de una sanci�n como un fin en s� mismo. No obstante, el tr�mite puede culminar con las sanciones previstas en el art�culo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 cuando, con observancia del debido proceso, se encuentren acreditados los presupuestos objetivo y subjetivo exigidos por la jurisprudencia constitucional.

 

12.   Al respecto, la jurisprudencia^[13] constitucional ha determinado que en cumplimiento del debido proceso se debe: (i) comunicar al presunto incumplido la iniciaci�n del incidente, darle la oportunidad para que informe la raz�n por la cual no ha cumplido la orden, as� como la de presentar sus argumentos de defensa; (ii) practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes; (iii) notificar la decisi�n; y, en caso de que haya lugar a esto, (iv) remitir el expediente en consulta ante el superior.

 

13.   Para resolver el incidente de desacato, el juez debe determinar, en primer lugar, si con base en las pruebas se encuentra acreditado su presupuesto objetivo. Dicha valoraci�n judicial requiere establecer el contenido y alcance de la orden judicial, su destinatario, el t�rmino previsto para ejecutarla y la conducta efectivamente desplegada, con el prop�sito de determinar si fue cumplida de manera oportuna y completa.

 

14.   Constatado el incumplimiento, corresponde establecer si se configura el presupuesto subjetivo necesario para la imposici�n de una sanci�n, esto es, si la conducta puede atribuirse personalmente al obligado a t�tulo de dolo o culpa. La sola verificaci�n del incumplimiento de la orden no conduce autom�ticamente a sancionar al incidentado, en la medida en que la Constituci�n, la ley y la jurisprudencia constitucional proscriben la responsabilidad objetiva en materia de desacato y exigen acreditar la responsabilidad subjetiva[14].

 

15.   En ese an�lisis, el juez debe valorar las circunstancias particulares que rodearon el cumplimiento de la orden. Mediante la Sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional identific�[15] factores objetivos relacionados con la posibilidad material y jur�dica de cumplimiento, el contexto, la complejidad de la orden, la capacidad y competencia funcional del obligado y el plazo otorgado para ejecutarla; y, como factores subjetivos, la existencia de dolo o culpa, el eventual allanamiento a las �rdenes y la demostraci�n de acciones positivas orientadas a su cumplimiento. Estos criterios son enunciativos, por lo que el juez puede apreciar otras circunstancias relevantes para evaluar la conducta del obligado frente a la orden judicial.

 

16.   Finalmente, en cuanto al t�rmino para resolver el incidente de desacato, mediante la Sentencia C-367 de 2014, esta Corporaci�n reiter� que el art�culo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un plazo sobre este asunto y �trat�ndose de un elemento esencial para armonizar con la Constituci�n implica la existencia de una omisi�n legislativa relativa�. En ese sentido, la Corte ha precisado que la resoluci�n del tr�mite incidental de desacato a un fallo de tutela debe efectuarse dentro de un t�rmino no superior a diez d�as, contados a partir de su apertura. Sin embargo, ese plazo no se aplica �a las sentencias estructurales que dicte la Corte cuando se trate, por ejemplo, de estados de cosas inconstitucionales, o aquellas para las cuales haya dispuesto un seguimiento a trav�s de Salas Especiales conformadas por esta�[16].

 

4. Garant�a del debido proceso en el tr�mite incidental iniciado mediante el Auto 2049 de 2025

 

17.   De conformidad con las reglas expuestas, corresponde verificar si durante el tr�mite incidental dispuesto mediante el Auto 2049 de 2025 se garantizaron los derechos de defensa, contradicci�n y debido proceso del entonces ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez. Con tal prop�sito, la Sala de Seguimiento examinar� en la siguiente tabla la comunicaci�n de la apertura del incidente, las oportunidades otorgadas para ejercer su defensa y solicitar pruebas, as� como los traslados y dem�s actuaciones dispuestas para garantizar su participaci�n durante el tr�mite.

 

Tabla 1. Estudio de las garant�as del debido proceso en el incidente de desacato iniciado mediante el Auto 2049 de 2025

Fuente: elaboraci�n propia de la Sala de Seguimiento.

 

18.   Adem�s de las oportunidades se�aladas[18], el entonces ministro, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, particip� en la mesa t�cnica celebrada el 13 de abril de 2026. Durante el desarrollo de la mesa t�cnica, el ministro expuso las razones por las cuales consideraba cumplidas las �rdenes objeto del incidente. Posteriormente, mediante el Auto del 24 de abril de 2026, la Sala de Seguimiento le corri� traslado de los interrogantes y documentos recaudados durante esa actuaci�n para que ejerciera su derecho de contradicci�n. Finalmente, mediante providencia del 24 de junio de 2026, se dio por finalizada la etapa probatoria y le concedi� un t�rmino adicional de tres d�as para presentar alegatos de conclusi�n[19].

 

19.   Como se puede evidenciar entonces, durante el tr�mite incidental iniciado mediante el Auto 2049 de 2025 al entonces ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, cont� con las oportunidades procesales necesarias para ejercer sus derechos de defensa y contradicci�n, solicitar pruebas y pronunciarse sobre el material recaudado.

 

5. Antecedentes y alcance de las �rdenes impartidas en el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025

 

20.   La confiabilidad del sistema de informaci�n, la suficiencia de la Unidad de Pago por Capitaci�n y la equiparaci�n entre los reg�menes contributivo y subsidiado son tres componentes interdependientes de un mismo problema estructural, objeto de seguimiento judicial en las �rdenes vig�sima primera y vig�sima segunda de la Sentencia T-760 de 2008.

 

21.   Mediante los autos 261 y 262 de 2012, la Sala de Seguimiento identific� bases de informaci�n con inconsistencias y sin depurar, ausencia de estudios t�cnicos sobre la suficiencia de la UPC y falta de una metodolog�a objetiva que justificara la diferencia entre reg�menes. En consecuencia, la Sala orden� adoptar medidas dirigidas a contar con un sistema de informaci�n confiable, demostrar t�cnicamente la suficiencia de la prima y avanzar hacia la reducci�n de la brecha entre reg�menes.

 

22.   Durante la sesi�n t�cnica del 13 de mayo de 2016, el propio Ministerio de Hacienda inform� a la Sala de Seguimiento que la pol�tica del Gobierno consist�a en avanzar hacia una equiparaci�n de la UPC de ambos reg�menes del noventa y cinco por ciento (95 %) y se�al� que para ese momento el nivel de aproximaci�n alcanzaba el noventa y uno por ciento (91 %). Ese compromiso fue expresamente valorado por la Sala de Seguimiento en el Auto 411 de 2016, en el cual constat� que la meta anunciada por el Gobierno todav�a no hab�a sido alcanzada.

 

23.   Mediante el Auto 109 de 2021, la Sala de Seguimiento constat� que las tres �rdenes, sobre informaci�n, suficiencia y equiparaci�n, segu�an incumplidas, en particular porque las bases de informaci�n continuaban afectadas por proyecciones poblacionales desactualizadas y retrasos en el registro de la prestaci�n efectiva de los servicios.

 

24.   Posteriormente, por medio del Auto 996 de 2023[20], la Sala de Seguimiento reconoci� algunos avances, en particular el aumento del porcentaje de registros que superaban las mallas de calidad implementadas por el MSPS y la aproximaci�n progresiva a la meta de equiparaci�n. Sin embargo, la Sala concluy� que esos avances resultaban insuficientes frente a las tres �rdenes espec�ficas: (i) la informaci�n utilizada segu�a proviniendo de un n�mero reducido de EPS; (ii) no hab�a evidencia de que fuera representativa del sistema en su conjunto, y (iii) persist�an problemas de estandarizaci�n, retrasos en la actualizaci�n de registros y ausencia de fuentes independientes para contrastarla. Por consiguiente, tampoco se hab�a logrado demostrar la suficiencia de la UPC ni completar la equiparaci�n al 95 %. Con base en lo anterior, la Sala de Seguimiento reiter� la vigencia de las tres �rdenes correspondientes.

 

25.   Con fundamento en lo anterior, mediante el Auto 007 de 2025 la Sala de Seguimiento concluy� que persist�an falencias en las tres �rdenes analizadas. En consecuencia, el numeral 3.11 de la parte resolutiva de esa providencia orden� al MSPS, en cabeza de Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez: (i) solucionar las deficiencias del sistema de informaci�n, de manera que este fuera confiable para la estimaci�n de la UPC en ambos reg�menes y proviniera de sus EPS; (ii) garantizar la suficiencia de la UPC, de acuerdo con los par�metros desarrollados en esa providencia; y (iii) equiparar al 95 % del valor de la UPC del r�gimen contributivo el valor de la UPC del r�gimen subsidiado, mientras no demostrara la suficiencia de la prima de este �ltimo r�gimen.

 

26.   Asimismo, dispuso que el MSPS informara semestralmente sobre las medidas adoptadas y los resultados obtenidos. Sin embargo, ante la falta de acreditaci�n del cumplimiento de esas obligaciones, mediante el Auto 2049 de 2025 la Sala de Seguimiento declar� el incumplimiento del referido numeral 3.11 y dio apertura al presente incidente de desacato.

 

27.   Ahora bien, el alcance de estas tres �rdenes no se limita a la adopci�n de medidas formales o administrativas: exige superar de manera efectiva las falencias estructurales advertidas. Por ese motivo, la primera orden requiere que la informaci�n usada para calcular la UPC provenga de las EPS de ambos reg�menes y re�na condiciones de calidad y representatividad[21]; su cumplimiento debe reflejarse en la calidad de la informaci�n empleada en el c�lculo de la UPC de las vigencias siguientes.

 

28.   La segunda orden exige acreditar que los recursos reconocidos financian razonablemente el costo esperado del aseguramiento, con informaci�n objetiva, confiable y verificable que incorpore las frecuencias de uso, la severidad, el perfil epidemiol�gico, la inflaci�n y las dem�s variables relevantes. As� las cosas, no basta la existencia de una metodolog�a actuarial o de la resoluci�n que fija la prima. Por su parte, la tercera orden exige que la equiparaci�n se verifique respecto del valor �ntegro de la UPC, y no solo de alguno de sus componentes, en la fijaci�n anual de la prima, mientras no se demuestre la suficiencia de la prima del r�gimen subsidiado.

 

Tabla 2. Destinatario y oportunidad para el cumplimiento de las �rdenes

Fuente: elaboraci�n propia de la Sala de Seguimiento.

 

6. Actuaciones del ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez

 

29.   El se�or Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez se posesion� como ministro de Salud y Protecci�n Social el 1 de mayo de 2023[22]. Para ese momento, la Sala de Seguimiento adelantaba la valoraci�n de las �rdenes relacionadas con la informaci�n, la suficiencia y la equiparaci�n de la UPC. En ese sentido, mediante el Auto 996 del 26 de mayo de 2023, la Sala de Seguimiento reiter� su vigencia al considerar insuficientes los resultados alcanzados hasta entonces.

 

30.   Posteriormente, durante su gesti�n, la Sala de Seguimiento concret� esas exigencias en las tres obligaciones contenidas en el numeral 3.11 de la parte resolutiva del Auto 007 de 2025. Finalmente, ante la falta de acreditaci�n de su cumplimiento, mediante el Auto 2049 de 2025, la Sala Especial declar� incumplido dicho numeral y dio apertura al incidente de desacato objeto de esta providencia.

 

31.   Frente a la primera orden, alusiva a la informaci�n requerida para el c�lculo de la UPC, el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, inform� sobre la implementaci�n del modelo de Factura Electr�nica de Venta en Salud con el Registro Individual de Prestaci�n de Servicios de Salud (FEV-RIPS). Explic� que, anteriormente, los prestadores reportaban la informaci�n de los servicios de salud a las EPS y estas, posteriormente, al MSPS, lo que generaba un retraso aproximado de dos a�os[23]. A�adi� que, con el nuevo modelo, la factura electr�nica y la informaci�n sobre el servicio prestado se validan conjuntamente y, si cumplen los requisitos establecidos, se genera un C�digo �nico de Validaci�n que permite presentar la factura ante la EPS correspondiente[24].

 

32.   Adem�s, el ministro explic� que el modelo FEV-RIPS entr� en operaci�n el 1 de octubre de 2024[25] y que, mediante la Resoluci�n 1557 de 2023, se cre� un Mecanismo �nico de Validaci�n, con el prop�sito de unificar la revisi�n de la informaci�n de los servicios de salud, que anteriormente pod�a estar sujeta a diferentes validaciones dependiendo de la entidad responsable del pago[26]. A�adi� que la obligaci�n de transmitir esta informaci�n se implement� gradualmente entre febrero y junio de 2025[27].

 

33.   De manera complementaria, el ministro inform� sobre el desarrollo del Sistema Integral de Informaci�n Financiera y Asistencial (SIIFA), reglamentado mediante el Decreto 228 de 2025 y la Resoluci�n 1962 de 2025. Al respecto, expuso que su implementaci�n ser�a gradual y se extender�a hasta diciembre de 2026. Explic� que, para ese fin, los pagadores fueron divididos en dos grupos, con el prop�sito de implementar y probar el sistema de manera progresiva; el primero de ellos estaba conformado por 16 EPS. De igual modo, se�al� que el SIIFA se articula con el modelo FEV-RIPS[28].

 

34.   Asimismo, el ministro de Salud explic� que la informaci�n reportada por las EPS y las entidades obligadas a compensar ingresaba a trav�s de la plataforma PISIS, donde era revisada para identificar posibles errores o inconsistencias. Explic� que, cuando se evidenciaban errores, la informaci�n se devolv�a a las entidades para que la corrigieran o justificaran. Posteriormente, los datos corregidos se revisaban nuevamente y se comparaban con otras fuentes oficiales antes de consolidar la informaci�n utilizada para los estudios de suficiencia de la UPC[29].

 

35.   Adem�s, el ministro se�al� que hab�a desarrollado un Mecanismo de Contraste de Informaci�n para comparar los datos reportados por las EPS con otras fuentes y detectar posibles inconsistencias. Explic� que este mecanismo comprend�a una revisi�n de la informaci�n de a�os anteriores y otra de la informaci�n que se recibir�a a trav�s del modelo FEV-RIPS.

 

36.   En relaci�n con la informaci�n de a�os anteriores, el ministro de Salud y Protecci�n Social explic� que se realizaron tres tipos de contraste. El primero compar�, para las vigencias 2020 a 2024, la informaci�n de los servicios de salud reportados por las EPS con los registros oficiales de fallecimientos, con el fin de identificar servicios registrados despu�s de la muerte de los usuarios. El segundo compar�, entre 2019 y 2023, los precios de los medicamentos reportados por las EPS con los precios m�ximos de venta establecidos por la autoridad competente, con el fin de identificar valores superiores a los permitidos.

 

37.   El tercer contraste compar� la informaci�n financiera reportada por las EPS en distintas fuentes. Seg�n el ministro, este ejercicio permiti� identificar diferencias entre los datos reportados, que evidenciaban problemas en su consistencia y confiabilidad.

 

38.   Por otra parte, el ministro inform� sobre la realizaci�n de jornadas presenciales y virtuales de capacitaci�n y asistencia t�cnica a los prestadores de servicios. Tambi�n se�al� que se desarrollaron herramientas de consulta y seguimiento para monitorear el cargue de la facturaci�n electr�nica, con informaci�n diferenciada por pagador, facturador, entidad territorial y tipo de cobertura[30].

 

39.   Finalmente, se�al� que la consolidaci�n de estas herramientas permitir�, de cara al c�lculo de la UPC de 2027[31], contrastar de manera sistem�tica la informaci�n reportada por las EPS con la reportada directamente por los prestadores de servicios a trav�s del modelo FEV-RIPS. Asimismo, reconoci� que persisten deficiencias en la calidad de la informaci�n, que atribuy� principalmente al autorreporte de las EPS, y se�al� que algunas irregularidades identificadas fueron puestas en conocimiento de las autoridades de control competentes.

 

40.   En cuanto a la segunda orden, dirigida a demostrar la suficiencia de la UPC, el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, sostuvo que la suficiencia de la prima no pod�a analizarse �nicamente a partir del valor fijado por el Gobierno nacional, pues tambi�n depend�a de la forma en que las EPS administran los recursos y gestionan la atenci�n en salud de sus afiliados. Por esta raz�n, el ministro explic� que para evaluar la suficiencia deb�a compararse el costo de los servicios de salud con los ingresos reconocidos por UPC[32].

 

41.   Con ese enfoque, el ministro present� el indicador de siniestralidad m�dica incurrida[33], que compara los costos de los servicios de salud con los ingresos reconocidos por UPC y por actividades de promoci�n y prevenci�n. Se�al� que este indicador se mantuvo por debajo del 100 % entre 2019 y 2024: 92,2 % en 2019, 86,2 % en 2020, 97,3 % en 2021, 88,7 % en 2022, 97,6 % en 2023 y 84,9 % en 2024.

 

42.   En ese contexto, el ministro precis� que los c�lculos de 2023 tuvieron car�cter apenas acad�mico por problemas de calidad de la informaci�n, y que solo hasta 2024 se incorpor� el mecanismo de contraste ordenado en el Auto 007 de 2025.

 

43.   Asimismo, el ministro distingui� entre la UPC nominal, correspondiente al valor fijado en la resoluci�n, y la UPC real, que corresponde al monto efectivamente reconocido despu�s de aplicar ajustes relacionados con factores como la edad de los afiliados y su ubicaci�n geogr�fica. Seg�n explic� el ministro de Salud, entre 2022 y 2025 la UPC nominal aument� cerca del 43 % y, descontada la inflaci�n, el incremento real fue del 18,7 %, lo que, a su juicio, evidenciaba el esfuerzo fiscal realizado por el Gobierno para financiar el sistema[34].

 

44.   En la mesa t�cnica sobre la UPC desarrollada el 13 de abril de 2026, el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, explic� que la UPC se calcula de manera prospectiva[35], a partir de una estimaci�n de los costos futuros de la atenci�n en salud. Se�al� que para esto se tienen en cuenta los costos m�dicos observados y factores de riesgo como la edad, el sexo y la ubicaci�n geogr�fica de los afiliados, con el fin de estimar los costos futuros y determinar el ajuste de la UPC.

 

45.   A partir de la anterior explicaci�n, el ministro cuestion� que las dificultades financieras de las EPS se atribuyeran autom�ticamente a una insuficiencia de la UPC. Se�al� que una alta siniestralidad financiera tambi�n puede obedecer a factores relacionados con la gesti�n de cada EPS, como la contrataci�n, la organizaci�n de las redes de prestaci�n, el control de los pacientes cr�nicos, las hospitalizaciones evitables y la auditor�a, y no necesariamente a una insuficiencia de la prima.

 

46.   Con base en lo anterior, el ministro de Salud y Protecci�n Social insisti� en que el an�lisis t�cnico debe partir de la siniestralidad m�dica incurrida y no de la financiera. A�adi� que, para las EPS analizadas entre 2019 y 2024, ese indicador no mostr� alertas actuariales de insuficiencia general, sin perjuicio de situaciones particulares que ameriten un an�lisis diferenciado por EPS.[36]

 

47.   Adem�s, el ministro se�al� que el an�lisis de suficiencia deb�a distinguir entre los costos m�dicos obtenidos de informaci�n sometida a procesos de validaci�n y contraste y los costos contables reportados por las EPS en sus estados financieros. Explic� que estos �ltimos no ofrec�an el mismo nivel de verificabilidad y que, por ello, era necesario depurar y contrastar la informaci�n reportada por las EPS. A�adi� que estos ejercicios permitieron identificar inconsistencias que, a su juicio, justificaban mantener dichos controles[37].

 

48.   Por �ltimo, el ministro cuestion� que algunos intervinientes sustentaran la insuficiencia de la UPC en las p�rdidas financieras de las EPS. Reiter� que esos resultados, por s� solos, no permiten determinar la suficiencia de la prima, pues tambi�n pueden obedecer a factores relacionados con la gesti�n del riesgo, las condiciones de contrataci�n y el manejo del flujo de caja[38].

 

49.   Con fundamento en lo expuesto, el ministro concluy� que la UPC debe entenderse como una prima de aseguramiento y no como un presupuesto abierto de gasto, y sostuvo que �la UPC es suficiente bajo los par�metros t�cnicos legales vigentes y que la percepci�n de insuficiencia deriva de la falta de transparencia en la informaci�n, la ineficacia en la prestaci�n y el desv�o de recursos hacia fines ajenos a la atenci�n m�dica�[39].

 

50.   Respecto de la tercera orden, dirigida a equiparar la UPC del r�gimen subsidiado al 95 % de la correspondiente al r�gimen contributivo, el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, acredit� la expedici�n de la Resoluci�n 2605 de 2025, mediante la cual se orden� equiparar la prima pura del r�gimen subsidiado al 95 % de la del r�gimen contributivo. Asimismo, calific� esta medida como una decisi�n hist�rica y manifest� su voluntad de cumplir las decisiones de la Corte Constitucional[40].

51.   En desarrollo de esa medida, el ministro acredit� que, con la expedici�n de la Resoluci�n 2764 de 2025, se fijaron los valores de la UPC para 2026. Para el r�gimen contributivo, la prima pura se fij� en $1.493.020,81. Con el 10 % de gastos de administraci�n, el valor final ascendi� a $1.658.912,01, un incremento del 9,03 % frente a 2025. Para el r�gimen subsidiado, la prima pura se fij� en $1.418.369,77, equivalente al 95 % de la del contributivo. Con el 8 % de gastos de administraci�n, su valor final ascendi� a $1.541.706,27, un incremento del 16,49 % frente a la vigencia anterior. Seg�n el ministro, esta equiparaci�n implic� un costo fiscal adicional estimado en $3,33 billones para 2026.

 

52.   Con fundamento en esas dos resoluciones, el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, sostuvo haber cumplido la tercera orden. Explic� que la diferencia entre los dos reg�menes hab�a aumentado en vigencias anteriores y que, durante su gesti�n, se adoptaron las medidas dirigidas a alcanzar la proporci�n del 95 %. A�adi� que, a su juicio, esa proporci�n se materializ� para la vigencia 2026 mediante un incremento de la UPC del r�gimen subsidiado superior al del r�gimen contributivo.

 

7. Verificaci�n del cumplimiento y an�lisis de los presupuestos del desacato

 

53.   De acuerdo con las consideraciones generales de esta providencia, en el marco del presente incidente de desacato, iniciado mediante el Auto 2049 de 2025, corresponde a la Sala de Seguimiento determinar si el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, acredit� el cumplimiento de las tres obligaciones previstas en el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025, a saber: (i) superar las deficiencias del sistema de informaci�n utilizado para estimar la UPC, (ii) garantizar la suficiencia t�cnica de dicha prima, y (iii) equiparar la UPC del r�gimen subsidiado al 95 % de la correspondiente al r�gimen contributivo, mientras no demostrara la suficiencia de la prima del r�gimen subsidiado.

 

7.1. An�lisis de la configuraci�n del presupuesto objetivo del desacato

 

Primera orden

 

54.   La Sala de Seguimiento verificar� si el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, super� las deficiencias estructurales del sistema de informaci�n utilizado para la estimaci�n de la UPC, de manera que este permita disponer de una base de informaci�n de calidad y representativa, y susceptible de contraste independiente para sustentar t�cnicamente la determinaci�n de dicha prima.

 

55.   De acuerdo con la informaci�n suministrada por el ministro y analizada en el ac�pite 6 de esta providencia, la Sala de Seguimiento encuentra que, con posterioridad a la expedici�n del Auto 007 de 2025 y especialmente durante el presente tr�mite[41], el incidentado report� la adopci�n y el fortalecimiento de diversas medidas dirigidas a mejorar la calidad de la informaci�n utilizada para la estimaci�n de la UPC, como: (i) la implementaci�n progresiva del modelo de Factura Electr�nica de Venta en Salud con el Registro Individual de Prestaci�n de Servicios de Salud, (ii) el desarrollo del Sistema Integral de Informaci�n Financiera y Asistencial, (iii) la consolidaci�n del mecanismo de contraste de informaci�n, (iv) la expedici�n de nuevos actos administrativos, (v) la realizaci�n de jornadas de asistencia t�cnica y (vi) el fortalecimiento de los procesos de validaci�n, depuraci�n y retroalimentaci�n de la informaci�n reportada por las EPS.

 

56.   Ahora bien, aunque las actuaciones reportadas dan cuenta del despliegue de acciones institucionales orientadas a atender las observaciones formuladas por la Sala Especial, el cumplimiento de la orden debe analizarse a partir de los resultados acreditados. De este modo, tales actuaciones, por s� solas, no permiten considerar cumplida la orden judicial.

 

57.   En ese sentido, el incidentado, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, conoc�a que la finalidad de la primera orden no consist�a �nicamente en implementar nuevos instrumentos tecnol�gicos, regulatorios o metodol�gicos, sino en superar efectivamente las deficiencias estructurales en materia de informaci�n que han impedido estimar t�cnicamente una prima suficiente.

 

58.   Por consiguiente, correspond�a al ministro demostrar que, al momento de fijar la UPC para la vigencia 2026, la informaci�n utilizada reun�a las condiciones para soportar t�cnicamente el estudio de suficiencia. Sin embargo, el estudio t�cnico que sustent� la UPC de 2026 utiliz�, para el r�gimen contributivo, la informaci�n de tan solo cinco EPS^[42], luego de aplicar los criterios de calidad, cobertura, validaci�n y contraste previstos por el MSPS.

 

59.   Aunque el ministro sostuvo que la poblaci�n correspondiente a las EPS seleccionadas conservaba una distribuci�n estad�sticamente similar a la del universo del r�gimen contributivo^[43], esto no desvirt�a que solo cinco entidades superaron simult�neamente los criterios de calidad, completitud, coherencia financiera y cobertura requeridos para integrar la base final del estudio^[44]. Esta circunstancia evidencia que persist�an dificultades relevantes para obtener informaci�n utilizable de una parte mayoritaria de las entidades del r�gimen.

 

60.   La reducci�n de la base utilizada tampoco permite concluir, por s� sola, que la informaci�n finalmente seleccionada fuera representativa, pues la depuraci�n puede mejorar la consistencia interna de los datos y, simult�neamente, disminuir su capacidad para reflejar la heterogeneidad del sistema.

 

61.   El propio estudio t�cnico que sustent� la UPC de 2026 reconoci� que la informaci�n utilizada no comprend�a la totalidad del universo inicialmente disponible, pues excluy� datos correspondientes a entidades que no superaron los est�ndares m�nimos de calidad. Asimismo, dicho documento advirti� que esas exclusiones generaban limitaciones metodol�gicas asociadas al subconjunto de poblaci�n y a la informaci�n disponible para caracterizar las atenciones. La Sala de Seguimiento observa entonces que la calidad del sistema segu�a siendo tan problem�tica que solo el 38 % de las EPS logr� superar integralmente los criterios de informaci�n del propio MSPS.

 

62.   Al evaluar las medidas bajo estudio con fundamento en las consideraciones generales de esta providencia, la Sala de Seguimiento encuentra que el rigor de los controles de verificaci�n de la informaci�n es necesario. Sin embargo, cuestiona su funcionamiento y si las entidades reportantes comprenden adecuadamente el sistema y la retroalimentaci�n que este les proporciona, pues no es posible establecer en qu� etapa del proceso se presentan las dificultades que afectan el flujo de la informaci�n. Lo anterior significa que, si bien ese rigor se justifica por la complejidad del proceso y por la relevancia de la informaci�n para el c�lculo de la UPC, no se ha demostrado que las mallas de validaci�n, en su dise�o actual, sean el instrumento id�neo para obtener informaci�n de calidad.

 

63.   Aunque para el estudio t�cnico de la UPC de 2026 el MSPS recaud� y analiz� informaci�n correspondiente al r�gimen subsidiado, el valor finalmente reconocido para ese r�gimen no fue determinado aut�nomamente a partir de esa informaci�n. La Resoluci�n 2605 de 2025, expedida por el ministro de Salud Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, dispuso equiparar la prima pura del r�gimen subsidiado al 95 % de la prima pura de la UPC del contributivo, y ese valor fue posteriormente incorporado en la Resoluci�n 2764 de 2025.

 

64.   Lo anterior cobra relevancia para valorar la superaci�n de las deficiencias estructurales de informaci�n, pues, pese a las medidas adoptadas y a la informaci�n recaudada durante 2025, para la vigencia 2026 todav�a no se acredit� que el sistema permitiera determinar la UPC del r�gimen subsidiado a partir de una base propia suficientemente confiable, completa y representativa. Debido a que la orden de la Sala de Seguimiento relativa a la equiparaci�n estaba condicionada a que se demostrara la suficiencia de la UPC del r�gimen subsidiado, ante esa imposibilidad correspond�a equiparar, que fue lo que finalmente ocurri�.

 

65.   En todo caso, la Sala de Seguimiento constata que varias de las medidas reportadas por el ministro de Salud y Protecci�n Social, como el Mecanismo �nico de Validaci�n y el modelo FEV-RIPS, fueron adoptadas o entraron en operaci�n antes de la declaraci�n de incumplimiento contenida en el Auto 2049 de 2025. Adem�s, el ministro no demostr� que su implementaci�n hubiera producido resultados suficientes para superar las deficiencias del sistema de informaci�n advertidas por la Sala Especial.

 

66.   En el mismo sentido, el desarrollo del Sistema Integral de Informaci�n Financiera y Asistencial (SIIFA) tampoco constituye una medida nueva adoptada con posterioridad a la declaraci�n de incumplimiento, pues su reglamentaci�n se inici� mediante el Decreto 228 de febrero de 2025 y fue desarrollada posteriormente por la Resoluci�n 1962 del 23 de septiembre de 2025.

 

67.   As� las cosas, al igual que ocurre con el FEV-RIPS y el Mecanismo �nico de Validaci�n, se trata de una herramienta cuya implementaci�n ya se encontraba en curso cuando la Sala de Seguimiento constat�, en los autos 007 y 2049 de 2025, que persist�an las deficiencias del sistema de informaci�n. Su sola existencia o desarrollo posterior no permite acreditar el cumplimiento de la primera orden, mientras no se demuestre que produjo resultados efectivos para superar las falencias advertidas por la Sala de Seguimiento.

 

68.   En relaci�n con la plataforma PISIS (supra 34), si bien el ministro de Salud y Protecci�n Social describi� el procedimiento de recepci�n, depuraci�n, retroalimentaci�n y contraste de la informaci�n reportada por las EPS, no present� resultados consolidados que permitieran establecer en qu� medida su aplicaci�n corrigi� las deficiencias advertidas por la Sala de Seguimiento en la informaci�n empleada para el c�lculo de la UPC. En efecto, el incidentado no cuantific� de manera integral los registros inicialmente observados, los corregidos, los definitivamente excluidos ni el efecto de esas actuaciones sobre la calidad y representatividad de la base finalmente utilizada[45].

 

69.   Sumado a lo anterior, mediante el numeral 3.10 del Auto 007 de 2025 la Sala de Seguimiento requiri� al MSPS, en cabeza de Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, fortalecer los mecanismos de contraste de la informaci�n^[46]. Si bien el MSPS report� la implementaci�n de ejercicios dirigidos a verificar datos sobre personas fallecidas, precios de medicamentos y consistencia de la informaci�n financiera, lo cierto es que tales actuaciones no permiten acreditar, hasta el momento, el funcionamiento integral y sistem�tico de un mecanismo que garantice la verificaci�n de la calidad y confiabilidad de la informaci�n requerida para calcular la UPC. De hecho, el propio ministro se�al� que la consolidaci�n de estas herramientas permitir�a efectuar ese contraste sistem�tico de cara a la UPC de 2027^[47]. Por tanto, los ejercicios reportados no demuestran que para la fijaci�n de la UPC de 2026 se hubiera alcanzado el resultado exigido por la primera orden.

70.   Adem�s, el ministro reconoci� que persist�an deficiencias en la calidad y consistencia de la informaci�n utilizada para el c�lculo de la UPC^[48] y explic� que varias de las herramientas reportadas continuaban en proceso^[49] de implementaci�n y consolidaci�n, pues se�al� que servir�an como insumo para la estimaci�n de la UPC de las vigencias posteriores.

 

71.   Adicionalmente, aunque las fallas estructurales del sistema de informaci�n se advirtieron incluso antes de su nombramiento, el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, como rector de la pol�tica p�blica en salud, conoci�^[50] de esta situaci�n al inicio de su gesti�n mediante el Auto 996 del 26 de mayo de 2023 y particip� en la sesi�n t�cnica sobre la UPC celebrada el 5 de abril de 2024. Adem�s, el Auto 007 de 2025 se expidi� en el periodo en que fungi� como ministro de esa cartera.^[51]

 

72.   Como consecuencia l�gica, la Sala de Seguimiento concluye que el ministro de Salud y Protecci�n Social, Jaramillo Mart�nez, no acredit� la superaci�n de las deficiencias del sistema de informaci�n en los t�rminos exigidos por el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025. De este modo, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo del desacato respecto de la primera obligaci�n.

 

Segunda orden

 

73.   La segunda obligaci�n contenida en el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025 exig�a al MSPS garantizar y demostrar t�cnicamente la suficiencia de la UPC. Por tanto, no bastaba con expedir la resoluci�n que fij� su valor para 2026 ni con aplicar una metodolog�a actuarial; correspond�a acreditar, con informaci�n confiable, completa, representativa y verificable, que los recursos reconocidos permit�an financiar razonablemente el costo esperado de las prestaciones a cargo de la UPC[52]. Esa demostraci�n no se produjo.

 

74.   Conviene reiterar que la Sala de Seguimiento concluy� que la informaci�n utilizada para estimar la UPC de 2026 no super� las deficiencias estructurales advertidas previamente, pues para el r�gimen contributivo, �nicamente cinco EPS integraron la base final del estudio[53], luego de la aplicaci�n de los criterios de calidad, completitud, coherencia financiera y cobertura definidos por el propio MSPS. Por su parte, para el r�gimen subsidiado, el valor finalmente reconocido no fue determinado aut�nomamente a partir de informaci�n propia de ese r�gimen. A esto se sumaron las inconsistencias identificadas entre distintas fuentes de informaci�n y el hecho de que varios de los mecanismos de contraste reportados continuaban en proceso de implementaci�n[54].

 

75.   Esta circunstancia resulta determinante porque la suficiencia de una prima calculada a partir de la experiencia de utilizaci�n y de los costos observados depende necesariamente de la confiabilidad y representatividad de esos datos. Por esto, mientras no se acreditara la calidad del insumo utilizado para efectuar la estimaci�n, el estudio t�cnico presentado por el MSPS no permit�a, por s� mismo, tener por demostrado que el valor resultante fuera suficiente.

 

76.   Tampoco se demostr� que la fijaci�n de la UPC para 2026 hubiera corregido el rezago previamente identificado por la Sala de Seguimiento. Para 2025, el propio ministro de Salud y Protecci�n Social reconoci� que los datos disponibles no eran confiables para realizar el c�lculo y, por esa raz�n, acudi� a la inflaci�n causada a 30 de noviembre de 2024 para determinar el incremento[55]. Para 2026, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez utiliz� nuevamente un estudio t�cnico que no demostr� que el valor fijado hubiera corregido el rezago advertido en los autos 007 y 2049 de 2025 ni identific� o cuantific� dentro del c�lculo el componente destinado a corregirlo.

 

77.   A estas limitaciones se sumaron cuestionamientos t�cnicos concretos formulados durante el tr�mite. Gestarsalud, la ANDI, Acemi y As� Vamos en Salud controvirtieron la representatividad de la informaci�n empleada y advirtieron que la exclusi�n de EPS con mayores costos o niveles de siniestralidad pod�a producir una subestimaci�n de las necesidades de financiaci�n[56]. La Universidad El Bosque y la Defensor�a del Pueblo advirtieron, adem�s, que una metodolog�a construida sobre la demanda efectivamente atendida pod�a reproducir las restricciones de acceso existentes y excluir necesidades de atenci�n no satisfechas[57].

78.   La informaci�n financiera allegada durante el tr�mite tampoco permiti� corroborar la suficiencia afirmada por el ministro de Salud y Protecci�n Social. Gestarsalud report� que la siniestralidad del r�gimen subsidiado super� el 100 % entre 2021 y 2025 y alcanz� el 111,4 % en esta �ltima vigencia[58]; Acemi y la ANDI se�alaron p�rdidas t�cnicas y un d�ficit acumulado[59]; y Asocajas relacion� la insuficiencia de recursos observada entre 2022 y 2025 con el incremento de la cartera, las barreras de acceso, las PQR y el incremento de las acciones de tutela por razones de salud[60].

 

79.   La Sala de Seguimiento no desconoce que esos fen�menos no pueden atribuirse autom�ticamente a la insuficiencia de la UPC. Como sostuvo el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, la gesti�n del riesgo, la contrataci�n, los gastos administrativos, el manejo de reservas, la auditor�a y el uso de los recursos tambi�n pueden incidir en la situaci�n financiera de las EPS[61]. Sin embargo, la concurrencia de otras causas posibles no demostraba la suficiencia de la prima. Ante la existencia de indicadores financieros adversos, correspond�a al mencionado ministro de Salud demostrar t�cnicamente que el valor reconocido permit�a financiar razonablemente el costo esperado de las prestaciones a cargo de la UPC, teniendo en consideraci�n tales circunstancias.

 

80.   Conviene precisar que, antes de la fecha del cierre probatorio en el marco del tr�mite incidental[62], la Defensor�a del Pueblo report� un aumento de tutelas en materia de salud, y se evidenciaron barreras de acceso y dificultades en la entrega de servicios y procedimientos en el sistema de salud durante el primer semestre de 2026.

 

81.   El MSPS reconoci� la persistencia de dificultades en la entrega de medicamentos[63] y, aunque no atribuy� esas dificultades a la insuficiencia de la UPC, aludi� a problemas financieros y de flujo de recursos entre los actores del sector salud. En concreto, se�al� que la expedici�n de la Circular Externa 017 de 2026, suscrita por el ministro Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, respondi� a las �constantes quejas por demoras, entregas incompletas y falta de disponibilidad de medicamentos en distintas regiones del pa�s�[64].

 

82.   Ahora bien, aunque el ministro de Salud y Protecci�n Social present� el indicador de siniestralidad m�dica incurrida como sustento de la suficiencia de la UPC, la informaci�n aportada comprende �nicamente las vigencias 2019 a 2024, sin incorporar resultados correspondientes a 2025 ni a 2026. Por tanto, estos datos hist�ricos no permiten acreditar que la UPC fijada para 2026 resulte suficiente ni constituyen evidencia actualizada del cumplimiento de la segunda obligaci�n, pues no reflejan el comportamiento de los costos e ingresos del sistema en las vigencias m�s recientes.

 

83.   Tampoco resulta suficiente para acreditar el cumplimiento de la orden que el ministro de Salud Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez se�ale que entre 2022 y 2025 la UPC present� un crecimiento nominal cercano al 43 % y un aumento real del 18,7 %. En primer lugar, el incremento de la prima, aun descontada la inflaci�n, no demuestra por s� mismo su suficiencia, pues esta depende de que el valor reconocido corresponda razonablemente al costo esperado de las prestaciones financiadas, teniendo en cuenta factores como las frecuencias de uso, la severidad, el perfil de riesgo y la evoluci�n de los costos en salud.

 

84.   En segundo lugar, las cifras expuestas corresponden al per�odo 2022-2025 y, por tanto, tampoco acreditan que la UPC fijada para 2026 resulte suficiente. El mayor esfuerzo fiscal alegado puede evidenciar un incremento de los recursos destinados al sistema, pero no equivale t�cnicamente a demostrar la suficiencia de la prima en los t�rminos exigidos por la orden judicial.

 

85.   La afirmaci�n del ministro de Salud y Protecci�n Social acerca de posibles problemas de transparencia, ineficiencia en la prestaci�n o desv�o de recursos tampoco acredita, por s� misma, la suficiencia de la UPC. Tales circunstancias, aun si concurrieran, no sustituyen la demostraci�n t�cnica exigida por la orden judicial respecto de la suficiencia de la prima.

 

86.   De esta manera, la Sala de Seguimiento no concluye que las p�rdidas de las EPS, el incremento de la cartera o las dificultades en el flujo de recursos, considerados aisladamente, demuestren la insuficiencia de la UPC. Lo relevante para resolver el incidente es que esos elementos, sumados a las limitaciones de la informaci�n utilizada, al rezago previamente identificado y a los cuestionamientos t�cnicos formulados durante el tr�mite, imped�an tener por demostrada su suficiencia con el grado de sustentaci�n t�cnica exigido por la orden.

 

87.            En consecuencia, el ministro de Salud y Protecci�n Social Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez no acredit� el cumplimiento material de la segunda obligaci�n impartida en el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025. Aunque elabor� un estudio t�cnico y modific� la metodolog�a empleada para fijar la UPC de 2026, no demostr�, con informaci�n que reuniera las condiciones exigidas por la Sala de Seguimiento, que el valor reconocido resultara suficiente para financiar las prestaciones a cargo de la UPC.

 

88.   En particular, (i) persistieron limitaciones en la informaci�n utilizada para efectuar el c�lculo; (ii) no se acredit� la correcci�n del rezago previamente identificado; (iii) subsistieron cuestionamientos t�cnicos sobre la representatividad de la informaci�n empleada y su capacidad para reflejar las necesidades reales de financiaci�n; y (iv) la informaci�n financiera allegada durante el tr�mite tampoco permiti� corroborar la suficiencia afirmada. Por tanto, el resultado exigido por la orden no fue alcanzado y se encuentra acreditado su incumplimiento objetivo.

 

Tercera orden

 

89.   En este punto, se debe analizar si el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, garantiz� que la Unidad de Pago por Capitaci�n del r�gimen subsidiado correspondiera, como m�nimo, al 95 % de la UPC del r�gimen contributivo, mientras no demostrara la suficiencia de la prima del r�gimen subsidiado.

 

90.   La Sala de Seguimiento constata que el ministro expidi� la Resoluci�n 2605 de 2025 con el prop�sito de atender la orden impartida y dispuso la equiparaci�n de la prima pura de la UPC del r�gimen subsidiado al 95 % de la correspondiente al r�gimen contributivo. Asimismo, acredit� la expedici�n de los actos administrativos y las actuaciones necesarias para hacer efectiva dicha decisi�n.

 

91.   Sin embargo, esa actuaci�n no materializ� la orden judicial. El ministro de Salud y Protecci�n Social aplic� el porcentaje del 95 % �nicamente a la prima pura[65] de ambos reg�menes y no al valor �ntegro de la UPC. La orden impartida por la Sala de Seguimiento se refer�a expresamente a la UPC del r�gimen subsidiado respecto de la UPC del r�gimen contributivo, sin autorizar que la equiparaci�n se limitara a uno de sus componentes[66]. De esta forma, equiparar las primas puras no equival�a a equiparar las UPC en el porcentaje ordenado[67].

 

92.   Ahora bien, que la equiparaci�n de las primas puras pueda responder a una metodolog�a t�cnica adoptada por el ministro de Salud no modifica el contenido de la orden judicial. Mientras esta no hubiera sido modificada por la Sala de Seguimiento o se hubiera acreditado la condici�n t�cnica que permit�a apartarse del porcentaje ordenado, su destinatario deb�a cumplirla en los t�rminos en que fue reiterada mediante el Auto 007 de 2025.

 

93.   La diferencia se verifica directamente al comparar los valores finales fijados en la Resoluci�n 2764 de 2025. La UPC anual del r�gimen contributivo fue establecida en $1.658.912,01 y la del r�gimen subsidiado en $1.541.706,27. Por tanto, esta �ltima equivale al 92,93 % de la primera y no al 95 % ordenado. Para alcanzar dicho porcentaje, la UPC del r�gimen subsidiado habr�a debido ascender a $1.575.966,41, esto es, $34.260,14 adicionales por afiliado al a�o.

 

Tabla 3. Comparaci�n de los valores anuales de la UPC fijados para 2026

���� Fuente: elaboraci�n propia de la Sala de Seguimiento.

 

94.   De esta manera, la equiparaci�n formalmente dispuesta respecto de las primas puras no produjo el resultado exigido por la orden judicial: la UPC total del r�gimen subsidiado no alcanz� el 95 % de la UPC total del r�gimen contributivo. La diferencia obedece, principalmente, a que los porcentajes reconocidos para gastos de administraci�n son distintos en ambos reg�menes. Por lo anterior, la medida adoptada no puede tenerse como cumplimiento material de la orden.

 

95.   A partir de lo anterior, aunque el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, adopt� actuaciones encaminadas a atender el la orden relativa al porcentaje de la UPC y expidi� la Resoluci�n 2605 de 2025, no cumpli� materialmente la tercera obligaci�n contenida en el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025. Esto, en la medida en que la orden exig�a que la UPC del r�gimen subsidiado alcanzara, como m�nimo, el 95 % de la UPC del r�gimen contributivo, mientras no demostrara la suficiencia de la prima del r�gimen subsidiado. Para 2026, esa relaci�n fue de 92,93 %. De este modo, tambi�n se encuentra acreditado el presupuesto objetivo del desacato respecto de esta tercera obligaci�n.

 

96.   Con fundamento en el an�lisis precedente, la Sala de Seguimiento concluye que ninguna de las tres obligaciones contenidas en el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025 fue materialmente cumplida. En efecto, el ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, no acredit� la superaci�n de las deficiencias del sistema de informaci�n utilizado para estimar la UPC; tampoco demostr� t�cnicamente su suficiencia con fundamento en informaci�n que reuniera las condiciones exigidas por esta Corporaci�n; y, finalmente, la equiparaci�n dispuesta para 2026 recay� sobre la prima pura de ambos reg�menes, sin que la UPC del r�gimen subsidiado alcanzara el 95 % de la correspondiente al r�gimen contributivo.

 

97.   En suma, las actuaciones administrativas, regulatorias, metodol�gicas y tecnol�gicas acreditadas durante el tr�mite, aunque estuvieron relacionadas con los mandatos impartidos, no produjeron los resultados concretos exigidos por la Sala de Seguimiento. Por tanto, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo del desacato respecto de las tres obligaciones objeto del presente incidente.

 

7.2. An�lisis de la configuraci�n del presupuesto subjetivo del desacato y conclusi�n

 

98.   Acreditado el presupuesto objetivo del desacato iniciado mediante el Auto 2049 de 2025, en relaci�n con las tres obligaciones contenidas en el numeral 3.11 de la parte resolutiva del Auto 007 de 2025, corresponde a la Sala de Seguimiento determinar si procede imponer al entonces ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, alguna de las sanciones previstas en el art�culo 52 del Decreto 2591 de 1991.

 

99.   La acreditaci�n del presupuesto objetivo no conduce autom�ticamente a la imposici�n de una sanci�n. La jurisprudencia constitucional ha establecido que esta exige determinar la responsabilidad subjetiva del obligado, para lo cual debe acreditarse que el incumplimiento le resulta atribuible a t�tulo de dolo o culpa[68]. Por consiguiente, no basta constatar el incumplimiento material de la orden ni la responsabilidad puede presumirse por ese solo hecho[69].

 

100.       En ese an�lisis, debe establecerse la existencia de un nexo entre la conducta personal del incidentado y el incumplimiento.[70] Para esto, corresponde valorar las circunstancias particulares en las que deb�a ejecutarse la orden y las actuaciones desplegadas para procurar su cumplimiento. La jurisprudencia ha se�alado, entre otros criterios, la capacidad material y jur�dica para cumplir, la conducta asumida por el obligado frente a la orden y la existencia de acciones positivas orientadas a su satisfacci�n[71].

 

101.       Al examinar las actuaciones rese�adas a lo largo de esta providencia, la Sala no encuentra acreditado que el entonces ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez, pese a conocer el alcance de las �rdenes contenidas en el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025, hubiera decidido deliberadamente sustraerse de su cumplimiento. Por el contrario, las actuaciones desplegadas estuvieron dirigidas a atender lo ordenado, aunque no fueron suficientes para alcanzar los resultados exigidos.

 

102.       La Sala de Seguimiento tampoco encuentra elementos suficientes para atribuir el incumplimiento a una conducta culposa. Si bien las medidas adoptadas no permitieron alcanzar los resultados previstos, varias de las actuaciones reportadas dan cuenta de una gesti�n orientada a procurar el cumplimiento de las �rdenes, sin que se hayan identificado elementos que permitan concluir que su incumplimiento obedeci� a negligencia o desidia del obligado.

 

103.       En particular, frente a la directriz de equiparaci�n, el ministro expidi� las resoluciones 2605 y 2764 de 2025. Sin embargo, como se explic� (supra 91), la medida recay� �nicamente sobre la prima pura y no sobre el valor �ntegro de la UPC, por lo que el aumento se efectu� de manera parcial, pues los c�lculos reflejan una equiparaci�n del 92,93 %. De este modo, si bien el ministro de Salud Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez no materializ� la orden judicial en los t�rminos dispuestos, estos actos administrativos reflejan su intenci�n de cumplirla.

 

104.       De igual manera, frente a las obligaciones relacionadas con la informaci�n y la suficiencia de la UPC, el ministro Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez report� la implementaci�n y el fortalecimiento de distintas herramientas de validaci�n, depuraci�n y contraste. Si bien estas acciones tampoco produjeron los resultados requeridos por la Sala de Seguimiento y solo podr�an reflejarse en vigencias posteriores, el acervo probatorio no permite concluir que el incumplimiento de las �rdenes obedeciera a una conducta deliberadamente renuente, negligente o desidiosa del incidentado Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez.

 

105.       En consecuencia, al no acreditarse que el incumplimiento verificado resulte atribuible a Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez a t�tulo de dolo o culpa, la Sala de Seguimiento concluye que no se configura el presupuesto subjetivo indispensable para imponerle alguna de las sanciones previstas en el art�culo 52 del Decreto 2591 de 1991.

 

106.       Con todo, la ausencia de responsabilidad subjetiva no supone que las �rdenes contenidas en el numeral 3.11 de la parte resolutiva del Auto 007 de 2025 se entiendan satisfechas. Como se explic�, el desacato no tiene una vocaci�n esencialmente sancionatoria; constituye un instrumento al servicio del cumplimiento efectivo de las �rdenes proferidas por los jueces y, en este caso, por esta Corporaci�n en el marco del seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008. En ese sentido, la Sala de Seguimiento reitera que su finalidad primordial no es la imposici�n de una sanci�n como un fin en s� mismo, sino perseguir la materializaci�n de las �rdenes judiciales pendientes[72].

 

107.       A lo anterior se suma una circunstancia relevante: Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez ya no ejerce como ministro de Salud y Protecci�n Social� y, por consiguiente, no se encuentra actualmente en posici�n institucional de ejecutar las �rdenes cuyo cumplimiento se persigue mediante este tr�mite. Esta circunstancia no extingue la responsabilidad disciplinaria, administrativa o penal que pudiera derivarse de su conducta mientras ejerci� el cargo ni modifica el incumplimiento constatado; sin embargo, resulta relevante a la luz de la finalidad primordialmente orientada al cumplimiento que caracteriza al incidente de desacato.

 

108.       Esta determinaci�n no comporta una declaraci�n de cumplimiento ni un aval de las medidas adoptadas durante la gesti�n del ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez. Las tres obligaciones contenidas en el numeral 3.11 del Auto 007 de 2025 permanecen materialmente incumplidas y conservan plena vigencia. En consecuencia, corresponde a la actual cartera de salud continuar con la adopci�n de medidas efectivas para alcanzar de manera �ntegra los resultados ordenados por esta Corporaci�n e informar a la Sala de Seguimiento sobre su materializaci�n con el fin de garantizar, en t�rminos reales y verificables, la salvaguarda del derecho a la salud de todas las personas en el territorio colombiano, que es, en definitiva, la raz�n de ser del seguimiento de la Sala Especial.

 

III. DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DECLARAR acreditado el presupuesto objetivo del desacato, en raz�n del incumplimiento material de las tres obligaciones contenidas en el numeral 3.11 de la parte resolutiva del Auto 007 de 2025, y no acreditado el presupuesto subjetivo en cabeza del ministro de Salud y Protecci�n Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez. En consecuencia, ABSTENERSE de imponerle sanci�n alguna a Guillermo Alfonso Jaramillo Mart�nez con fundamento en la parte motiva de esta providencia.

 

SEGUNDO. ORDENAR a la Secretar�a General que libre las comunicaciones de que trata el art�culo 36 del Decreto 2591 de 1991 y remita copia de esta providencia al Ministerio de Salud y Protecci�n Social para lo de su competencia.

Notif�quese y c�mplase,

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaraci�n de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

---